摘要：在当前的群体性事件处置中，关于人民警察使用警械方面的法律性、政策性与原则性问题不断显现，在一定程度上影响着处置效果和今后群体性事件处置的发展走向。公安机关应该充分认识使用警械的目的，充实有关处置群体性事件的法律法规，科学合理配备、使用警械，并且做到行之有效。

    关键词：群体性事件；警械；处置

    随着我国经济飞速发展，社会进入转型期和矛盾凸显期，各种矛盾变得更加尖锐，群体性事件的发生频率也随之上升。在处置群体性事件过程中，警械的使用始终是公安机关不可回避的话题。在处置当前的群体性事件过程中，关于公安机关人民警察使用警械方面的法律性、政策性与原则性问题不断显现，在一定程度上影响着处置效果和今后处置工作的发展走向。因此，无论从任何一个角度看待群体性事件，警械的使用都应该慎之又慎。本文就《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》(以下简称《条例》)中所提到的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪等驱逐性警用器械及手铐、脚镣、警绳等约束性警用器械的使用进行探讨。

    一、群体性事件处置中使用警械应当遵循的原则与相关规定

    (一)应当遵循的原则

    1．按人民内部矛盾处理原则2004年中共中央办公厅制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中，将群体性事件界定为“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集活动”。其中明确指出，群体性事件是由人民内部矛盾引发的。而且对于大多数群体性事件而言，群众的合理要求只要能够及时地满足，不仅可以得到妥善解决，而且有利于社会的发展和稳定。由此可见，群体性事件的根本性质其实是人民内部矛盾。

    因此，在处置过程中警械的使用就应当不同于敌我矛盾，即最小限度动用警械，避免造成不必要伤害。尽管群体性事件发生的过程中可能会有过激行为甚至是违法犯罪行为，但这“并没有改变人民内部矛盾的性质”。这就要求公安民警在处置群体性事件使用警械时要做到有理有度，以妥善处置为目标，将伤害降到最小化。

    2．依法慎用原则

    在《公安机关处置群体性事件规定》(以下简称《规定》)第3条中规定“处置群体性事件一线民警禁止携带、使用致命性武器”，这就将参与处置警力的主要工具限定在了警棍、盾牌以及防暴枪、催泪弹等伤害性相对较小的警械。虽然警械对于参与群众的伤害不像武器那样致命，仍需要慎用手中的警械，其目的就是在不激化矛盾的前提下及时处理好群体性事件。

    《规定》中还指出，处置群体性事件要以“发现得早，控制得住，处置得好”为目标，这就要求应当使用时要及时有效地使用，以免贻误时机，出现更为被动的局面。由此可以看出，“慎用”是指不应当使用时不要使用，而需使用时则要果断使用。

    3．统一领导原则

    “处置群体性事件是一项涉及全局的工作”，群众所提诉求通常是合理的，而且对于涉及广大群众经济利益的问题，“政策性较强，不是单靠公安机关能够解决的，需要在当地党委、政府的统一领导下处理解决”。参与处置的警力使用警械，同样要在当地党政机关的领导下高站位、多角度思考后做出决定。如果党政机关参与处置工作的人员对于使用警械的战术问题了解不足，公安机关则有义务及时提出处理意见，做好参谋助手的工作。

    (二)有关法律法规

    在现行的法律法规中，对于处置群体性突发事件中使用警械具有直接指导意义的法律法规有《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》)、《条例》以及《规定》等。

    《人民警察法》第11条规定，为制止严重违法犯罪活动的需要，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械。《条例》作为《人民警察法》中对于武器警械使用的补充，其中列举出了部分警械，包括人民警察按照规定装备的警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械。在《规定》第7条中列举出了五种情况，在这五种情况下“公安机关应当根据党委、政府的决定并在其统一领导下，迅速调集警力赶到现场，依法采取措施妥善处置”。而关于公安机关人民警察在处置群体性事件时“可携带的警械和防护装备”在《规定》第9条中有着详细的规定，本文不再赘述。

    另外，《戒严法》以及《集会游行示威法》中尽管没有直接使用“群体性事件”这一名称，但也为处置群体性事件时使用警械提供了法律依据，公安机关在处置群体性事件时可以作为参考。综合以上可以看出，法律、法规对于公安机关处置群体性事件的警械使用有两方面规定：一是使用的警械种类必须要符合《条例》中的要求；二是使用的时机必须符合《规定》中所规定的五种情况。随着警用器械的发展，各种高科技装备随之投入使用，如泰瑟枪(电击枪)、发射橡胶子弹的特种枪等。这类装备的杀伤力介于传统的警械和武器之间，但“任何一种武器都会造成杀伤，只是程度不同而已”，如果使用不当或遇到特殊情况、特殊对象也有可能造成人员的伤亡。这些装备属于我国各项法律法规没有提及的“非致命性武器”范畴。对于这类装备在法律上具体应归类为警械还是武器，不应该简单地以其名字中带有“武器”字样作为划分依据，而是应该结合实际情况以及有过使用经验的警务人员的经验和意见再下定论。在处置实践中是否应该携带使用，也应该由公安机关指挥员在当地党委和政府的领导下依据当时的具体情况做出决定。

    二、在群体性事件处置中使用警械的困境

    在处置群体性事件的过程中，参与处置的警力对于警械的使用应在当地党委政府的“统一领导”下使用，并始终谨记“按人民内部矛盾处理原则”以及“慎用警械原则”。目前，在这三种原则指导下的处置过程呈现出来的问题主要有以下四个方面：

    (一)增加处置民警心理负担“按人民内部矛盾处理原则”和“慎用警械原则”给处置民警增添了极大的心理负担，尤其是在面对群众针对民警个人的打骂和侮辱时，处置民警考虑到各种处置原则不得不控制自己的反抗情绪。在某种程度上这会让有暴力倾向的参与者认为人民警察软弱可欺，更加有恃无恐地攻击现场的处置民警。这种现象不仅危及到民警的人身安全，而且有损公安机关的威严形象。

    虽然通过事前的动员教育、事中的组织指挥以及事后的心理疏导可能会消除部分心理负担，但不排除多次出现此类情况会造成队伍士气低落。从长远来看，这种情况将很大程度地影响战斗力建设和以后参加类似处置任务民警的士气。

    (二)将“慎用”解读为“不用”

    为了防止矛盾因为武器警械的使用而激化，在处置群体性事件过程中，时常出现放弃使用警械，甚至不动用警力的情况，“警械对我国公安执法实践而言，不是使用过多、过滥，而是不敢使用”。这种情况是不应该提倡的，“慎用”并不等于“不用”。

    对于某一群体性事件而言，因为不敢使用警械而延误战机，“没有有效地控制事态的发展，或被别有用心的人左右等，都会导致发生言语过激、肢体冲突，乃至短兵相接，造成群体性事件恶化的后果”，甚至可能直接导致处置任务的失败。从长远来看，由于参与处置的警力畏首畏尾，参与者没有得到及时制止与惩治，会使人们认为参与闹事不会受到制止和惩罚，无形中给其他人以效仿的动力。一味地妥协和息事宁人似乎可以换得表面上的平静，却助长了一小撮不法分子的嚣张气焰，并不利于以后群体性事件的处置。

    (三)“当用不用”是否违法不明确

    根据我国现行的各项法律法规，明确禁止违反规定使用警械武器，但对于因没有适时使用警械武器而造成严重后果者没有提出任何异议。《规定》仅以“发现得早，控制得住，处置得好”这种语句表示应该适时使用警力以及警械武器的意思，比较模糊，导致有的指挥员在处置群体性事件过程中，因为顾及到法律法规以及相关政策而不能及时使用警械，从而贻误战机，无法及时将事态控制在可控范围内，造成严重后果。

    (四)使用警械的成效不足

    在处置群体性事件中，使用警械所产生的效果通常十分有限，其主要原因有两点：一是没有及时将警械投入到处置任务中去。在处置任务开始初期，为了防止激化矛盾，通常处置警力都是赤手空拳，当局势达到难以控制的时候，带有警械的警力却很难第一时间投入到处置现场，或者所准备的警械已经不足以控制当时的局势，造成警械没有发挥出令人满意的效果。二是警械威力有限。如果由于指挥者过于乐观地估计了局势的发展，所携带的警械威力过低，尽管警械已经及时地投入使用并使其发挥出了全部作用，却仍然达不到处置效果(比如发射了催泪弹，但因为聚集人群过多，内部的人群散不出去，外部的人群影响不到，等烟雾散去之后人群仍然聚集在事发地)。总之，要么使用得“晚”、要么警械太“软”，这都有可能造成使用警械的成效不足。

    三、群体性事件处置中使用警械的改进方向

    目前，对于公安机关处置群体性事件使用警械最具有指导意义的原则是公安部提出的“三个慎用”原则中“慎用武器警械”原则。要解决在处置群体性事件中出现的问题而进行的任何改进都不可以违背“三个慎用”这一总原则。

    (一)充分认识使用警械的目的

    从长远考虑，公安机关通过动用强制力量快速驱散的方式并不能从根本上解决群体性事件。在这种视角下，群体性事件处置中警械的使用目标与定位就变得十分微妙：公安机关的任务并不是尽快驱离参与群众，使用警械的最终目的也并不是为了尽快地驱散人群。恰恰相反的是，公安机关在处置过程中所扮演的角色应当是引导群体性事件向着妥善解决的方向发展，而使用警械的目的也在于维持现场秩序，保证在场所有人的人身安全和财产安全。由此可见，处置过程中使用警械主要是为了“防”而不是“攻”。

    (二)充实有关处置群体性事件的法律法规

    2008年公安部出台了《规定》，这是目前指导公安机关处置群体性事件最主要的依据之一。如今，群体性事件出现了更多的新特点，现行的法律法规对于处置当今出现的群体性事件已略显不足。而且，如今的公安机关已经积累了新时期处置群体性事件的丰富经验，有能力对法律法规的修订给予足够理论支持。主要修改内容应包括以下三个方面：

    1．重新定义警械

    现阶段人民警察使用警械及武器主要依据《条例》中的各项规定。《条例》1996年开始实施，至今已将近20年，其中部分内容，尤其是关于武器和警械的内容已不能适应现代警务的实际需要。对于处置群体性事件警械使用方面，《条例》有待改进与补充的有以下两个方面：一是明确警械与武器的划分。在《条例》第2条中，将武器限定在“人民警察按照规定装备的枪支、弹药等致命性警用武器”，其中强调了武器的“致命性”。然而在警械和武器的种类划分中都没有提及“非致命性武器”，恰恰在处置群体性事件过程中，“非致命性武器”的使用又十分重要。既然参与处置的一线警力不允许携带武器，那么“非致命性武器”到底是属于武器还是警械，这个界定就显得尤为重要。在此必须指出的是，为了提高处置警力的威慑力，防止事态扩大，或者在事态扩大后能够得到及时控制，一线警力携带“非致命性武器”是十分必要的。而且无论是从处置群体性事件的需要来看，或是从“非致命性武器”的功能和效果来看，将“非致命性武器”划分为警械更为恰当。二是补充警械的种类。在《条例》第2条中，通过列举的方式将人民警察所使用的警械限定在“警棍、催泪弹、高压水枪、特种防暴枪、手铐、脚镣、警绳等警用器械”中，其中虽然有一个“等”字，但仍然无法满足参与处置群体性事件的要求。此外，对于为处置群体性事件而就地使用非制式配发的工具，如木棍、铁锹等充当“临时警械”的器材，在法律法规的制定中应当予以补充说明，赋之以一定的法律地位。

    2．明确处置群体性事件中使用警械具体情况

    在《条例》第7条中明确列出了八类可以使用警械的情况，但因群体性事件有其特殊性，这八类情况并不能完全作为指导依据。在这种情况下，急需一部能够明确指导如何在处置群体性事件中使用警械的法律法规为处置民警使用警械提供法律支撑。《规定》中第9条指出，“参与处置工作的民警根据现场情况，可以携带警棍、盾牌、催泪弹、高压水枪、防暴枪、防暴服、高音喇叭、警戒带、隔离网等必要的警械和防护装备，并按规定使用”。这里的“按规定使用”表义极为模糊，缺乏实际指导意义。

    (三)区分阶段使用警械

    要尽快平息群体性事件，又要避免因为过度使用警械激化矛盾或者使群众造成不必要的伤害，这就要求处置警力掌握好使用警械的时机。任何事件的发展都有其自身的规律，群体性事件也是如此。通常群体性事件发展阶段可以分为“酝酿一发生一扩大一平息”四个阶段。表面来看，公安机关主要在发生和扩大两个阶段使用警械，用以控制局势。事实上，在另外两个阶段，警械也应当时刻处于待命状态。

    1．酝酿阶段：时刻做好准备

    在这一阶段，群体性事件的苗头隐患逐渐显露，事发地可能会出现人员的聚集，流言开始传播。公安机关除了做好情报搜集工作之外，还应根据搜集的情报为可能发生的群体性事件做好准备，各种警械也应处于待命状态，放置于方便取用的位置。甚至可以要求民警穿戴好防护服、头盔等不方便穿着的防护性警械，而处于一线的处置警力也应当随身配备某些便于携带的警械，随时做好参与处置任务的准备。

    不过此时一定要注意的是，作为“可见的武力威慑”，现场参与处置的警力应根据不同情况灵活采用多种方式携带不同的警械。对于容易刺激群众情绪的警械，如防暴枪、催泪弹等，应当采取隐蔽、低调的方式携带；手铐、警绳等以约束性为主又有威慑力的警械则可以张扬、明显的方式携带。如此便达到既产生现场威慑，又避免刺激群众情绪的效果。

    2．发生阶段：及时投人使用

    在这一阶段，人员聚集到一定程度，群众开始躁动不安，人群中有人试图喊口号、冲击大门，甚至发生冲突。此时参与处置的警力应当携带警棍、盾牌等以防护性、控制性为主的警械，也可隐蔽地携带胡椒喷雾器等不易被群众发觉的驱逐性警械。通过及时出击，使用警械控制局面、产生威慑，防止事件发酵。可以使用警棍、盾牌与参与人群有适当的武力接触，并展示写有“立即离开”等标语的横幅，或者利用扩音器广播国家的法律政策作为警告，以驱散参与人群中“凑热闹”的部分人员，从而防止更多的人参与其中。在此必须强调的是，处置警力必须有全局观，应严格遵循现场指挥的指令动用警械，而现场指挥也应依据总指挥的指示行事，防止因小失大，造成局势失控。

    3．扩大阶段：迅速果断打击

    一旦事态不断扩大，出现打砸抢烧现象，部分人员手中持有棍棒、砍刀等工具，群体性事件逐渐向暴力犯罪行为变化时，处置警力应穿戴防护服、头盔等防护器具，携带防暴枪、催泪弹等强力的驱逐性警械，通过强力驱逐、武力威慑等方式，力求阻止参与群众的打砸抢烧行为。条件允许时高调抓捕主要的涉事人员，形成强大的武力震慑，防止事态进一步扩大。必要时，可以在保证安全的情况下使用杀伤性武器予以制止，以达到威慑的效果。

    4．平息阶段：防止事件复发

    在此阶段，公安机关的处置任务基本结束，参与人群逐渐退去，但仍然应该做好随时使用警械的准备，防止正在消散的人群再次聚集而造成措手不及的局面。

    在群体性事件的四个阶段中，要求指挥员具备坚实的战术素养，充分了解有关法律法规，能够及时全面地掌握现场事态，并且具有高度的职业敏感性，准确洞察各阶段变化的“临界值”，灵活使用警械，将事件控制在可控范围内。

    (四)科学合理配备、使用警械

    在一线民警禁止携带、使用致命性武器的背景下，既要“最低限度使用武力”，又要充分用好手中的警械使其达到“战斗力的最大化”，这就需要科学合理地配备和使用警械。

    在处置过程中影响警械的种类、数量的因素有很多，包括：群体性事件参与人数、人群的组成、事件的起因、参与群众是否携带工具等。判断如何使用警械既离不开以往的经验教训，又离不开对当时形势的准确判断。

    (五)使用警械要做到行之有效

    在处置群体性事件过程中，警械的使用主要有三种目的：制止、驱散和抓捕。无论出于何种目的使用警械，一旦使用就要力求达到预期效果。公安机关是一支执法力量，一举一动都是国家执法部门的执法行为。行动如果没有实际效果不仅会对处置行动造成不良影响，还会影响公安机关在人民群众中的公信力，给人一种无力承担执法任务的印象。

    四、结语

    群体性事件处置过程中的警械使用，最终应当回归到公安机关的角色上来。只有树立警械在处置任务中的“工具”作用，明确警械的“软暴力、强威慑”定位，认识到公安机关在处置群体性事件中的根本职能，将公安机关是政府“专政工具”这种过时的理念转变为国家长治久安、人民安居乐业的护航者这一与时俱进的理念，才能使警械在处置群体性事件过程中发挥应有的作用。

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